La diffusione dell’Ombudsman in Europa: il modello inglese

A seguito dello sviluppo dell’Ombudsman in Svezia e, più in generale nei Paesi scandinavi, i primi ad introdurlo nei loro ordinamenti furono i paesi di tradizione anglosassone.

In tali paesi l’istituzione dell’Ombudsman veniva a supplire in primo luogo alla carenza di un organico sistema di giustizia amministrativa concorrente con la giustizia ordinaria, in relazione alla presa d’atto della insufficienza degli istituti apprestati da quest’ultima a porre rimedio agli abusi della P. A., da un lato perché comportano procedure formali lente e costose e dall’altro perché in sede giurisdizionale viene presa in esame solo la legittimità degli atti amministrativi con esclusione di ogni sindacato sulla loro opportunità e ragionevolezza.

Anche se il primo tra i paesi di Commom Law ad istituirlo è stata la Nuova Zelanda, degna di nota è la sua istituzione nell’ordinamento inglese ad opera del Parliamentary Commissioner Act del 1967: si trattò infatti del primo paese europeo ad accogliere il sistema dell’Ombudsman in un contesto ambientale diverso da quello scandinavo, caratterizzato, oltrechè da ampie dimensioni geografiche e da una considerevole densità di popolazione, dalla presenza di una macchina amministrativa complessa nonché di una prestigiosa istituzione parlamentare. Infatti, l’Ombudsman svedese, all’atto della sua ricezione inglese, ha subito una serie di modifiche che fanno del Commissario parlamentare un istituto ispirato all’Ombudsman ma dotato di propri elementi peculiari soprattutto in ordine alla nomina, alla competenza, al procedimento che adotta e al controllo cui è soggetto. In ordine alla nomina, essa è effettuata dalla Corona che provvede con lettere patenti su proposta del Governo; nell’ordinamento svedese, invece, l’Ombudsman è nominato dal Parlamento con esclusione di ogni intervento dell’esecutivo. Questa derivazione parlamentare, con il mutare del ruolo dell’Ombudsman, ha assunto essenzialmente la funzione di assicurargli la necessaria indipendenza: in particolare l’estraneità rispetto alla P.A. dipendente dal Governo ed oggetto del suo controllo. Come dimostra l’esperienza inglese, non sono decisive le forme di elezione astrattamente considerate: l’importante è che esse garantiscano in ogni caso l’indipendenza dall’esecutivo e, da questo punto di vista, nonostante il collegamento col governo nella fase istitutiva, l’autonomia effettiva del Parliamentary Commissioner è assicurata dalla durata in carica che è indeterminata, e dai requisiti che legittimano la revoca, possibile solo a seguito di decisione regia su richiesta di entrambe la camere. Anche se il Parliamentary Commissioner non si pone inizialmente come fiduciario del parlamento, la sua responsabilità verso di esso è disciplinata e il sistema dei rapporti tra i due soggetti è ispirato al modello scandinavo; anzi viene ad assumere importanza preponderante l’intermediazione svolta dal Select Committee, la Commissione Permanente istituita dalla Camera dei Comuni come mezzo di collaborazione e controllo. A tale Commissione il Parliamentary Commissioner rende conto del proprio operato anche rispetto ai singoli casi ed essa, oltre ad esprimere una valutazione in proposito, verifica presso le amministrazioni i risultati delle raccomandazioni e formula essa stessa raccomandazioni ai funzionari. La competenza del Parliamentary Commissioner è stata circoscritta inizialmente ad un certo numero di amministrazioni e servizi pubblici indicati in due allegati alla legge istitutiva: successivamente in relazione alla riforma del sistema amministrativo locale, sono state istituite Commissioni per le autonomie locali rispettivamente per Inghilterra, Galles e Scozia, composte da membri nominati dalla Corona ma responsabili verso l’organo rappresentativo dell’Ente locale e operanti secondo schemi affini a quelli del Parliamentary Commissioner. Sempre in ordine alla competenza del Parliamentary Commissioner, occorre sottolineare che sono esclusi dal suo controllo i giudici mentre vi sono soggetti i ministri; tuttavia considerata la particolare rilevanza del principio della responsabilità ministeriale nell’ordinamento inglese, essa ha influito in senso restrittivo sulla delimitazione dell’attività amministrativa oggetto di controllo, oltre ovviamente all’esclusione dell’attività di direzione politica. La legge, infatti, nel limitare la competenza del Parliamentary Commissioner all’esame dei reclami relativi alle ingiustizie in conseguenza di cattiva amministrazione (maladministration), non ha specificato ulteriormente il significato di tale espressione e il P.C. ne ha fornito una interpretazione restrittiva confinata ai vizi procedurali che afferiscono alle decisioni discrezionali, con esclusione di ogni controllo sulle decisioni ministeriali per non pregiudicare le prerogative del Parlamento. Ancora, tale principio della responsabilità ministeriale ha contribuito a restringere i poteri del Parliamentary Commissioner, che, appurato il vizio dimaladministration di un atto, può solo rivolgere raccomandazioni allo P.A. interessata: se essa resta inerte, può solo presentare una relazione alla Camera dei Comuni essendogli precluso citare in giudizio il funzionario responsabile in quanto questi opera dietro lo schermo della responsabilità ministeriale.

L’innovazione più significativa riguarda il procedimento in virtù del quale i reclami non possono essere indirizzati direttamente dal cittadino che asserisce di essere leso in un proprio interesse da cattiva amministrazione: egli deve rivolgersi ad un membro della Camera dei Comuni (Commoner) che, verificando l’ammissibilità e la fondatezza del reclamo, svolge una funzione di filtro rispetto alla successiva trasmissione al Parliamentary Commissioner. Tale innovazione serve da una parte per integrare più facilmente il nuovo istituto nel tradizionale sistema dei controlli parlamentari inglesi, e dall’altra per assicurare l’efficienza degli uffici del Parliamentary Commissioner evitando sovraccarichi che si prospettano frequenti in un paese densamente popolato.

Per quanto attiene al primo aspetto, non è superfluo sottolineare l’importante ruolo assunto nel sistema inglese dal Parlamento nella difesa dei diritti dei cittadini e nel controllo dell’amministrazione: si è infatti sviluppato un vero e proprio sistema di tutela dei cittadini dagli abusi della P. A. fondato sul rapporto diretto e personale (reso possibile dal sistema elettorale uninominale) tra il cittadino e il deputato del proprio collegio, per cui quando l’elettore si ritiene vittima di abusi si rivolge al proprio rappresentante il quale si interessa della questione presso le autorità competenti e, in caso di insuccesso, può rivolgere un’interrogazione al Governo in sede parlamentare. La situazione può poi evolversi nei casi estremi fino alle dimissioni del ministro responsabile. All’atto dell’istituzione del P. C. si è posto il problema di inserire tale istituto nel sistema salvaguardando le prerogative del Parlamento.

Sembra tuttavia che il “filtro” svolto dai Commoners non si sia rivelato così necessario e così efficace da giustificare una considerevole deformazione del modello scandinavo (caratterizzato dal ricorso diretto) acuita dal fatto che sono precluse al P. C. quelle indagini e ispezioni d’ufficio che rivestono un ruolo considerevole nell’attività dell’Ombudsman svedese.