IL DIFENSORE CIVICO

Il Difensore Civico Nazionale e la Difesa Civica in Italia – a cura dell’on. Avv. Vittorio SALVATORI

Chi è il Difensore Civico Nazionale?

Nessun italiano è in grado di farne il nome per il motivo semplicissimo che in Italia non è stato ancora mai eletto. Esiste, però, la figura del difensore civico comunale, provinciale e regionale. In questo articolo ne studieremo l’evoluzione verso il difensore civico nazionale.

Ma chi è il “difensore civico”?

Vediamone un po’ di storia Il Difensore Civico: nozione e cenni storici per comprendere la figura del difensore civico occorre risalire al termine svedese “OMBUDSMAN”, che deriva dal medievale “OMBOOSMADOR”, riferito a persona che ha il potere di agire in favore degli altri. Ombudsman tradotto letteralmente significa “uomo tramite” cioè uomo che fa da tramite tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini. Egli è certamente il tramite che cerca di mediare, in una posizione indipendente e super partes, tra le esigenze della Pubblica Amministrazione e del cittadino, per una giusta applicazione della legge, un giusto procedimento, una efficiente ed efficace erogazione dei servizi. Questa attività di mediazione non significa patteggiare o mercanteggiare, ma andare alla ricerca del giusto e del vero, sempre nel rispetto della legge e della centralità della persona umana e del cittadino, secondo i dettami delle legislazioni degli Stati democratici e i principi fondamentali della Costituzione Italiana. La funzione di mediazione del Difensore Civico può essere paragonata ad una forma di sillogismo: dal confronto dialettico di due posizioni si perviene ad una conclusione, ad una “verità procedimentale”. La capacità del Difensore Civico consiste, quindi, nel saper comporre i contrasti, rimediare alle doglianze, attraverso un confronto di posizioni differenziate e, talvolta opposte, alla ricerca di una soluzione giusta, etica, legittima. Egli interviene, pertanto, come “Magistrato d’influenza” o “Magistrato di persuasione”, inteso il termine Magistrato nel significato romanistico di autorità con poteri pubblici. Figure similari all’odierno Difensore Civico possono rinvenirsi nelle varie epoche storiche. Ad Atene, esistevano le figure dell’Euthinoj, cui era affidato il controllo dei funzionari in carica; e del Logistai, cui spettava il compito della revisione periodica dei conti dell’Amministrazione. A Sparta esisteva il sistema dei cinque Efori, che avevano originariamente il compito di sostituire il Re in caso di assenza. A Roma, nel 494 a.C., vennero istituiti i Tribuni della Plebe, che avevano il compito di difendere il popolo (la Plebe) dai soprusi dei patrizi. Nel 364 d.C., nell’Impero Romano D’Oriente, nasce la figura del Defensor Civitatis, organo indipendente col compito di difendere i cittadini da soprusi, sia in materia giudiziaria che tributaria. In seguito a tale organo vennero attribuiti altri poteri e altre funzioni, al fine di renderne nazione sempre più incisiva nella vita sociale ed amministrativa del Paese. Lo stesso, cui vennero conferiti anche poteri di Polizia al fine di reprimere il fenomeno del brigantaggio, sopravvisse durante tutto il periodo della Repubblica fino ai tempi di Giustiniano (VI secolo d.C.) e venne eliminato da Leone VI “il saggio” (886-912), essendosi le sue funzioni ridotte a quelle della cura delle Pubbliche Relazioni. Ritengo, pertanto, con il riferimento alla figura del Defensor Civitatis, che le vere radici dell’odierno Difensore Civico, possano ricercarsi molto lontano nel tempo, trovando nella istituzione svedese dell’OMBUDSMAN solo una configurazione ottocentesca e moderna. Basterebbe tale osservazione, se condivisa, a superare il pregiudizio secondo cui, avendo origini nordiche, l’istituzione del Difensore Civico difficilmente potrà attecchire nell’Europa  Meridionale, e, in particolare, nei Paesi del mediterraneo. Vale, invece, la pena di ribadire che l’Italia ha l’urgenza preminente della istituzione della figura del Difensore Civico, dotato di funzioni, di strumenti e di poteri che gli consentano di esercitare l’attività di mediazione con efficienza ed efficacia e con la maggior diffusione possibile. L’ufficio del Difensore Civico quale “Presidio di legalità”. L’ufficio del Difensore Civico deve essere considerato quale “Presidio di Legalità’”. Il Difensore Civico, difatti, opera per la tutela e la difesa dei diritti di cittadinanza, vale a dire, di tutti i diritti fondamentali del cittadino e dell’individuo. La sua attività riguarda un esperto di diritto; deve essere, anche, un consigliere delle persone che hanno problemi con la Pubblica Amministrazione; una specie di “saggio”, capace di consigliare, aiutare ed intervenire presso la P.A. con le dovute maniere, non da organo di controllo, ma sapendo trovare i modi di approccio e di dialogo, nel reciproco rispetto delle funzioni. Deve saper capire, deve saper rappresentare le problematiche, ai settori e agli uffici di competenza, non solo in termini giuridici, ma anche in termini di coerenza logico-dialettica, competenza, evitando scontri e contrasti, e senza venir meno al rispetto dei principi inderogabili di coerenza, verità, legalità. Il Difensore Civico, difatti, non è organo di contrapposizione e di conflitto, bensì autorità indipendente che contribuisce, col suo operato, ad accrescere l’immagine della P.A., agevolando la partecipazione democratica e il corretto esercizio dei diritti fondamentali, costituzionalmente garantiti. L’azione del Difensore Civico, pertanto, migliora la qualità della democrazia, rende più trasparente l’attività pubblica, accrescendo la soddisfazione della collettività. Per le considerazioni svolte, tale azione investe anche discipline antropologiche, quali filosofia, psicologia, sociologia, comunicazione. In generale, il Difensore Civico ha il compito di garantire l’imparzialità e il buon andamento della P.A., segnalando anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze, i ritardi, dell’amministrazione nei confronti dei cittadini. In particolare, le sue funzioni e i suoi compiti sono indicati e definiti dalle Leggi, dagli Statuti, e dai Regolamenti. La normalità, per quanto riguarda la legislazione nazionale e regionale, è assai carente. Manca, difatti, una legge che disciplini la elezione di un Difensore Civico Nazionale; parecchie regioni, invece, da decenni hanno disciplinato i compiti e i poteri del Difensore Civico Regionale; parecchie province italiane dispongono di un Difensore Civico Provinciale; moltissimi comuni mancano di un Difensore Civico. Quest’ultima carenza appare gravissima se si considera che il Difensore Civico Comunale è un organo che viene a contatto con tutta la cittadinanza, che tutela i diritti fondamentali di tutti i cittadini, che vigila su tutti i servizi erogati dal Comune, che rappresenta tutti gli interessi della cittadinanza. Egli deve tutelare l’individuo, il cittadino in tutti i suoi diritti, in tutte le sue manifestazioni di vita, mantenendo una posizione di terzietà. Il Difensore Civico, al di là della norma, ha una competenza generale. Secondo una norma non scritta, ma pienamente vigente, il Difensore Civico non può mai dichiararsi incompetente. Nei limiti del possibile, del lecito, del giusto, egli deve sempre dare una risposta al cittadino, sulla base di un principio di solidarietà, che permea lo spirito di qualsiasi norma legislativa. Per tale ragione, si parla anche di attività extra-istituzionali del difensore civico, che sono diventati preponderanti rispetto ai limitati poteri fissati dell’attuale normativa (leggi, statuti, regolamenti), al punto che diviene possibile individuare due figure diverse di difensore civico; quella di diritto e quella di fatto. La migliore dottrina non è contraria alle attività extra-istituzionali del Difensore Civico e gli riconosce il potere, di intervenire, d’ufficio o su richiesta, presso Enti ed Amministrazioni diverse da quella in cui egli è istituito. Appare semplicemente frutto di disinformazione, ritenere che il difensore civico, negli enti locali, si limiti a svolgere solo una attività di “passa-carte” tra cittadini e settori dell’Amministrazione; mentre deve qualificarsi solamente opera di mistificazione e di denigrazione affermare che il difensore civico è il “porta-voce” del Sindaco. Va ricordato, infine, che si assiste al sorgere, in tutto il mondo, di Associazioni ed Istituti aventi lo scopo di studiare i problemi che riguardano la tutela dei diritti del cittadino con particolare riferimento ai casi di cattiva amministrazione. In Italia esiste l’Associazione Nazionale Difensori Civici Italiani (ANDCI), unica e unitaria Associazione dei Difensori Civici Italiani. È una associazione indipendente, senza fini di lucro e intende sostenere e incentivare la cultura della difesa civica in Italia l’Associazione Nazionale dei Difensori Civici italiani (ANDCI). Nell’anno 2002 si è tenuto a Napoli il primo congresso nazionale dei Difensori Civici Italiani. In tal occasione è stata costituita l’A.N.D.C.I. che si propone il passaggio dalla burocrazia alla civicrazia intesa come potere effettivo del cittadino. L’Associazione intende incentivare la cultura della difesa civica in Italia, attraverso l’affermazione della figura e del ruolo dell’Ombudsman. Presidente dell’Associazione è l’Avv. Giuseppe Fortunato. La Civicrazia è la coalizione di organismi e associazioni, a cui partecipa l’A.N.D.C.I., e che è impegnata per il cittadino protagonista. Civicrazia è impegnata per la creazione della figura del Garante del Cittadino per rendere la società civile la vera protagonista della vita sociale e politica italiana. All’interno della Rete Civicratica operano anche i difensori civici dell’ANDCI. Civicrazia fa del Difensore Civico Nazionale il caposaldo del suo impegno per il cittadino protagonista. Essa rappresenta oltre 4000 associazioni è attualmente guidata da un Comitato Guida costituita dalle seguenti 20 Associazioni: Associazione Nazionale dei Difensori Civici Italiani, Adiconsum, Confindustria Servizi Assida, Associazione Nazionale Portavoce, Servizi Innovativi, Exodus, Federazione Antiracket Italiana, Greenpeace, Dimensione Europea  Lega Anti-vivisezione, la Caramella Buona, Lions, Movimento Consumatoria, Movimento di Volontariato Italiano, Organismo Unitario dell’Avvocatura, Telefono Amico, Telefono Azzurro, Unione Italiana Ciechi, Unione Italiana Coltivatori, WWF. Alla Rete Civicratica partecipano anche l’Ordine Nazionale dei Giornalisti, l’Ordine Nazionale degli Psicologi, l’Agenzia dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali, la Federazione Relazioni Pubbliche Italiana. Si tratta quindi di un impegno ciclopico indirizzato soprattutto verso il Parlamento Italiano dove è stata presentata la norma per la elezione del Difensore Civico Italiano. Al momento già 60 Parlamentari contattati di persona dai componenti della Rete Civicratica, hanno espresso la loro adesione e il loro impegno per la elezione del Difensore Civico Nazionale Italiano. Si colmerà in tal modo il grave ritardo con cui il Parlamento Italiano si accingerà a superare il divario tra l’Italia e l’Europa, essendo l’Italia l’unica Nazione Europea a non avere ancora eletto il Difensore Civico Nazionale. A tal proposito dobbiamo ricordare: – le “osservazioni del Comitato dei diritti umani dell’ONU, del 3 agosto 1994, con cui l’Italia fu invitata a istituire il difensore civico nazionale. – La “raccomandazione” del 1975, con cui è stato sollecitato l’introduzione dell’Ombudsman statale e locale; –  “la risoluzione” del 23 settembre 1985, con la quale il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha invitato gli Stati membri a favorire gli incontri tra gli Ombudsman nazionali circa la giurisdizione esercitata degli Organi previsti nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo. – la “raccomandazione” del 23 settembre 1985, con cui è stato sollecitato da parte del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, l’ampliamento dei poteri dell’Ombudsman in ordine alla tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; – la “dichiarazione finale” della VI a Conferenza Mondiale di Buenos Aires del 20-24 ottobre 1996, con  la quale:

a)  sono state evidenziate le caratteristiche fondamentali del D.C. (indipendenza, accessibilità, flessibilità e credibilità)

b) si è affermata l’esigenza di tutela delle classi più deboli e dei popoli indigenti

c) sono state incoraggiate le iniziative a favore della tutela dei diritti, sollecitando l’ONU a sostenere le iniziative assunte a tal riguardo dai Difensori civici e dall’Istituto Internazionale dell’Ombudsman.

L’Italia è rimasta sorda a questi richiami. Più avanti rispetto al legislatore nazionale è il legislatore regionale. Le Regioni in forza della potestà legislativa propria hanno emanato leggi regionali istituendo la figura del Difensore Civico Regionale. Inadempienti a tutt’oggi sono la Sicilia, la Puglia e la Calabria che pur avendo istituito il Difensore Civico Regionale non hanno mai provveduto alla sua effettiva elezione. I difensori civici comunali e provinciali sono tuttora gli unici eletti con una legge nazionale, la 142 del 1990 (oggi il T.U. 267 del 2000),  ma sono facoltativi e sono pochi soprattutto quelli comunali. Eppure la legge Bassanini n. 127 del 1997 attribuiva ai difensori civici comunali e provinciali, ove istituiti, poteri di controllo sulle deliberazioni di Giunta e Consiglio in materia di “Appalti e affidamento di servizi e forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario; assunzioni del personale, della pianta organica e relative variazioni”. E sempre con legge erano attribuite ai Difensori Civici delle Regioni e delle Province Autonome “fino alla istituzione del difensore civico nazionale” le funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione anche nei confronti delle amministrazioni dello Stato, escluse quelle competenti in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia. La legge stessa pone il problema del Difensore Civico Nazionale.

Siamo ritornati da dove eravamo partiti: alle responsabilità del Parlamento Nazionale. Sarà questa la legislatura che istituirà il Difensore Civico Nazionale?