La diffusione degli Ombudsman a livello europeo: il modello francese

Verso la fine degli anni ’60 anche in Francia si sviluppò un interesse per l’Ombudsman. La Francia è un paese caratterizzato da un lato dalla presenza di un sistema di giustizia amministrativa assai evoluto e dall’altro da consistenti elementi di alterazione del sistema parlamentare. Nonostante l’opportunità di approfonditi dibattiti e discussioni precedenti l’istituzione dell’Ombudsman nell’ordinamento francese, soprattutto in ordine alla convenienza di un siffatto istituto nel contesto istituzionale francese, la legge 03.01.1973 n. 73-6, che ha istituito il Médiateur, fu approvata, su presentazione di un progetto di iniziativa governativa, dopo un iter parlamentare breve e a seguito di una dichiarazione di urgenza che destò aspre critiche. In mancanza di una meditata riflessione che tenesse conto delle istanze emerse in sede parlamentare, sensibili furono le alterazioni apportate al modello dell’Ombudsman, come testimonia la denominazione stessa dell’istituto, che esprime l’idea di uno strumento atto a mediare posizioni diverse, allo scopo di rispondere alle esigenze di dialogo tra poteri pubblici e cittadini. Infatti, come precisava la relazione annessa al progetto, funzione precipua del Médiateur sarebbe stata quella di sollecitare la P.A. a riconsiderare il proprio atteggiamento, a rimettere in discussione decisioni, regole, prassi.

Comprensibili le perplessità manifestate in ordine alla idoneità di tale disciplina ad assicurare al Médiateur quella posizione di indipendenza politica ed imparzialità propria dell’Ombudsman, considerato altresì che il Médiateur è stato qualificato dal Consiglio di Stato come autorità amministrativa, con il risultato che appare difficile configurare il Médiateur come autorità di controllo esterna alla P.A. Inoltre è vero che, ai sensi dell’art. 1 della legge istitutiva, il Médiateur, nell’espletamento delle sue attribuzioni, non riceve istruzioni da alcuna autorità; tuttavia sembra che tale disposizione abbia fornito l’appiglio soprattutto per escludere l’istituzione di una Commissione parlamentare in rapporto privilegiato direttamente con il Médiateur, analogamente all’esperienza svedese e inglese. Quindi, se si eccettua la presentazione di una relazione annuale e, anche se nella prassi si sono stabiliti rapporti tra Médiateur e singoli parlamentari, essi si fondano su base personale e costituiscono per lo più un riflesso delle modalità di acceso previste dalla legge.

Infatti, quanto alle modalità di espletamento delle funzioni, come il Parliamentary Commissioner inglese, il Médiateur non puòessere adito direttamente dal cittadino: quest’ultimo dopo aver effettuato le “démarches nécessaires” presso le amministrazioni interessate, deve inoltrare il proprio reclamo ad un deputato o ad un senatore, il quale lo trasmette al Médiateur dopo una delibazione in cui accerta se il reclamo rientri nella sua sfera di competenza e sia meritevole di intervento.

Occorre osservare in proposito come questo meccanismo di «saisine indirecte par “liaison parlamentaire”», già criticato al momento dell’adozione in Gran Bretagna, non si inserisca, come in tale ordinamento, in un progetto di miglioramento degli strumenti di controllo parlamentare sull’amministrazione, ma risponda alla preoccupazione di evitare che il Médiateur sia sommerso da ricorsi irricevibili che esorbitino dalla sua competenza. Tuttavia tale intento, come in Gran Bretagna, non ha prodotto gli effetti sperati e presto il Médiateur si è trovato in difficoltà ad istruire le pratiche con tempestività.

Inoltre tali difficoltà sono acuite dalla circostanza che il Médiateur ha una competenza generale che si estende al funzionamento delle P.A. statali, degli enti pubblici territoriali e più in generale di qualunque Ente od organismo nell’adempimento di un pubblico servizio.

Peraltro, anche se ciò è stato valutato con favore nella direzione di un avvicinamento al modello svedese, sembrano degni di nota i rilievi mossi al legislatore francese per non aver tenuto conto né delle conseguenze di una eccessiva estensione della competenza sull’incidenza dell’istituto né delle esigenze di specializzazione emerse sia in Svezia che in Gran Bretagna.

Tuttavia, anche di fronte alle accennate difficoltà, lo stesso Médiateur, lungi dall’auspicare un’effettiva riforma che portasse alla suddivisione dei compiti tra più titolari o all’istituzione Médiateurs a livello regionale, si è limitato ad individuare – in accordo con il Primo Ministro – dei «corrispondenti dipartimentali» aventi sede presso le prefetture con compiti di filtraggio preliminare, ossia di controllo in via preventiva della rilevanza dei ricorsi ai fini della competenza del Médiateur e di verifica che il ricorso sia completo e pronto per essere inoltrato ad un parlamentare. Nondimeno tali correttivi non sembrano aver generato l’effetto sperato essendo emersa la tendenza dei corrispondenti a risolvere direttamente i casi sottoposti alla loro attenzione.

In relazione ai poteri attribuiti al Médiateur, essi sono limitati non solo con riferimento ai provvedimenti che può adottare per rimediare alle disfunzioni riscontrate, ma anche rispetto alla fase delle indagini. Infatti, pur essendo astrattamente previsto che i ministri e le autorità amministrative debbano agevolare l’attività del Médiateur, la legge riserva all’Autorità Governativa un potere che incide in senso ostruzionistico rispetto allo svolgimento delle richieste in quanto, è vero che il Médiateur può convocare i funzionari pubblici e rivolgere loro domande dirette, ma solo previa autorizzazione del Ministro e delle autorità suddette, alle quali spetta, peraltro, anche il compito di attivare i sistemi di controllo interni alla P.A. interessata al fine di svolgere gli accertamenti e le indagini richieste dal Médiateur. Analoghe limitazioni condizionano la libertà d’inchiesta per quanto riguarda l’accesso ai documenti amministrativi sulle questioni oggetto d’esame. In tal modo si è fortemente limitata la figura del Médiateur come autorità amministrativa esterna con possibilità di effettuare un controllo diretto sull’amministrazione, e si è inoltre limitata l’inchiesta svolta dal Médiateur, a seguito di un reclamo, ad uno scambio scritto di documenti e comunicazioni, laddove per assicurare un controllo efficace del funzionamento dei servizi pubblici, sarebbe stato quanto meno opportuno riconoscere a tale soggetto il potere di effettuare ispezioni negli uffici, audizioni degli interessati, esame dei documenti senza restrizioni.

Per quanto riguarda i mezzi a disposizione del Médiateur per rimediare alle disfunzioni individuate, oltre al tradizionale potere di raccomandazione, a seguito del quale la P.A. interessata viene invitata a rimeditare la sua posizione ed eventualmente a modificare le decisioni adottate, è altresì prevista (secondo l’originario modello svedese) la facoltà di avviare le procedure disciplinari e di adire l’autorità giudiziaria nei confronti del funzionario responsabile. Il Médiateur, a seguito della riforma del 1976, dispone anche di un potere d’ingiunzione nei confronti degli organismi controllati, ma sembra che la modificazione, ispirata ad una concezione istituzionale diversa da quella che sta alla base del Médiateur, sia destinata ad avere conseguenze trascurabili nella pratica.