Uno degli aspetti più oscuri per ogni amministrazione pubblica, che si tratti di un Comune o della Comunità Europea, è quello della trasparenza. Trasparenza non solo nei contratti e negli accordi che tali enti contraggono e sottoscrivono con imprese o altri enti esterni, ma soprattutto nelle negoziazioni che avvengono ad ogni livello amministrativo, sia che si tratti di rapporti tra partiti politici, sia che si tratti di relazioni internazionali tra Stati sovrani. E l’ovvia insidia che si nasconde dietro queste zone opache è sempre quella: la corruzione.
La Comunità Europea si è sempre distinta e si è sempre presentata al resto del mondo come l’antesignana, l’alfiere di una esemplare chiarezza e onestà nei rapporti e nelle relazioni tra Stati, per il bene di tutti i cittadini europei. Ma è sempre stato veramente così?
È la domanda che da circa un anno si sta ponendo il Mediatore Europeo, Emily O’Reilly, e il suo staff dell’ufficio dello European Ombudsman. In particolare, il Difensore Civico ha chiesto al Consiglio dell’Unione Europea se il suo operato fosse, in tutte le sue articolazioni e attività, scevro da qualunque alone di opacità.
Ovviamente, l’organo legislativo d’Europa ha risposto di essere perfettamente in regola con le norme che disciplinano l’accessibilità e l’usabilità della documentazione prodotta dallo stesso. Purtroppo per noi cittadini, però, non sembra che le cose siano così limpide come ci vengono raccontate e descritte. Ma andiamo per ordine.
Innanzitutto, doverosamente (per i non addetti ai lavori e per i poco avvezzi nella conoscenza della burocraticissima Comunità Europea) occorre chiarire bene il ruolo del Consiglio dell’Unione Europea: si tratta di un organo legislativo (al pari del Parlamento Europeo) costituito dai ministri degli Stati componenti, scelti di volta in volta in funzione della materia oggetto di trattazione. È bene distinguerlo dal Consiglio Europeo, che è un diverso organo dell’Unione Europea, senza potere normativo, ma titolare dell’indirizzo politico e composto dalle massime cariche dell’esecutivo dei Paesi dell’Unione stessa (Capi di Stato o Capi di Governo). Ed è bene distinguerlo anche dal Consiglio d’Europa: un’organizzazione internazionale del tutto indipendente il cui scopo è quello di promuovere la democrazia, i diritti umani, la ricerca di soluzioni ai problemi sociali e l’identità culturale europea.
Dunque, dopo aver studiato molto attentamente le risposte alle 14 domande che il Difensore Civico aveva rivolto al Consiglio UE e dopo aver organizzato una consultazione pubblica, che ha ricevuto 21 contributi da parte di semplici cittadini, di associazioni internazionali e società civili e da parte di enti ministeriali e accademici, Emily O’Reilly ha rilevato che “il Consiglio dell’UE, attraverso pratiche che inibiscono il controllo dei progetti di legislazione dell’UE, mina il diritto dei cittadini di tenere conto dei loro rappresentanti eletti e che ciò costituisce un chiaro esempio di cattiva amministrazione”. Ha criticato, inoltre, l’incapacità del Consiglio di registrare sistematicamente l’identità degli Stati membri che assumono posizioni durante le discussioni sui progetti di legge e la pratica diffusa di contrassegnare in modo sproporzionato i documenti come non destinati alla circolazione.
Il Mediatore ha raccomandato, quindi, al Consiglio di registrare sistematicamente le posizioni degli Stati membri nei gruppi di lavoro del Consiglio e nelle riunioni degli ambasciatori del COREPER (il comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri, responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio. È all’interno delle riunioni del COREPER che si svolgono gran parte delle discussioni e dei negoziati tra gli stati membri) e, in linea di principio, di rendere questi documenti disponibili al pubblico in modo tempestivo.
La O’Reilly ha infine affermato che “è quasi impossibile per i cittadini seguire le discussioni legislative in seno al Consiglio tra i rappresentanti dei governi nazionali”. E che “questo approccio «a porte chiuse» rischia di alienare i cittadini e alimentare sentimenti negativi”. Oltre a ciò, ha ribadito che “i rappresentanti del governo nazionale coinvolti nel lavoro legislativo sono legislatori dell’UE e dovrebbero essere responsabili in quanto tali. Se i cittadini non sanno quali decisioni prendono i loro governi, mentre modellano le leggi dell’UE, la cultura della «colpa di Bruxelles» continuerà. I cittadini dell’UE hanno il diritto di partecipare all’elaborazione di leggi che li riguardino, ma per farlo hanno bisogno di maggiore apertura dai loro governi a Bruxelles”.
Tra coloro che avevano risposto alla consultazione pubblica (composta da 9 domande), spiccano le osservazioni dell’Osservatorio Europeo delle Imprese, quelle della Società Civile Europea e quelle dell’Associazione Transparency International EU. I loro rilievi sono risultati comuni in più punti e tra questi si possono ricordare: la massima trasparenza proattiva per i documenti di legislazione (e ciò dovrebbe includere l’ordine del giorno delle riunioni, i documenti di accompagnamento, i verbali delle riunioni, le proposte e le note della presidenza alle singole delegazioni), la facile reperibilità tramite la costituzione di una pagina web per ogni gruppo di lavoro e per ogni dossier legislativo, la verbalizzazione e la pubblicazione di ogni seduta di tutti gli organi preparatori del Consiglio, la registrazione e la pubblicazione delle posizioni promosse e adottate dagli Stati membri durante l’intero processo. Tutto ciò significherebbe avere per il cittadino la supervisione sia dei dossier legislativi specifici, sia del lavoro dei gruppi di lavoro nel loro complesso.
Al momento non sono facili da trovare nemmeno i documenti pubblici e la maggiore preoccupazione degli intervistati è stata quella che il Consiglio afferma di non voler rilasciare alcun documento quando un fascicolo sta ancora attraversando la procedura legislativa. Questo rappresenta il punto massimo di oscuramento di un processo perché rilasciare la documentazione dopo la conclusione del procedimento formativo è chiaramente superfluo e prolunga ulteriormente il periodo di tempo per il quale non è possibile alcun controllo sul processo decisionale dell’UE. Inoltre, i documenti rilasciati dal Consiglio sono per la maggior parte sommari e quindi assolutamente inutili per una precisa e completa conoscenza dei procedimenti formativi di una legge.
Infine, un’ulteriore preoccupazione comune è stata quella di un labile controllo che viene tenuto all’interno del Consiglio rispetto al fenomeno del lobbing: “Per essere in grado di mappare le influenze della lobby su un particolare dossier, riteniamo molto importante sapere quali Paesi adottano quali posizioni, quali Paesi promuovono determinati argomenti e in che modo una posizione del Consiglio viene infine concordata. Sappiamo che vi sono forti pressioni sui ministri e sui funzionari degli Stati membri (attraverso rappresentanze permanenti a Bruxelles) e la possibilità di monitorare se e in che modo sono influenzate le posizioni nazionali durante le politiche del Consiglio è un elemento importante per conoscere l’impatto di tali pressioni sul processo decisionale dell’UE”, hanno affermato tutti.
Ma sul caso lobbing, ancora stagnante nelle acque oscure della palude burocratica europea, aspettiamo future raccomandazioni del Difensore Civico europeo. E nel frattempo aspettiamo fino al 9 maggio la risposta del Consiglio dell’Unione Europea.
