L’Italia è l’unico Paese dell’Unione Europea a non aver ancora istituito un Difensore Civico Nazionale. Non si tratta di una lacuna recente: nonostante le ripetute sollecitazioni degli organismi internazionali e il vasto consenso parlamentare già espresso su proposte di legge depositate in più legislature, questa figura rimane assente. Il numero esatto dei firmatari delle proposte depositate non è verificabile attraverso archivi pubblici accessibili, e sarebbe impreciso citare cifre senza una fonte diretta; ciò che è documentabile è la continuità con cui il tema è tornato all’ordine del giorno parlamentare senza mai arrivare a un voto definitivo.
A livello locale e regionale, il quadro è disomogeneo. Diciotto Regioni e due Province autonome hanno previsto l’istituto nei rispettivi statuti o in apposite leggi regionali, dato che risulta dalla mappatura dell’ANDCI, non da un censimento ufficiale del Ministero dell’Interno, che non pubblica un registro aggiornato. In Calabria, dove la figura è stata istituita con legge regionale 16 gennaio 1985, n. 4, la nomina è nuovamente in corso e in Puglia la nomina non è mai avvenuta nonostante la previsione normativa esista. La Sicilia è priva sia della figura regionale sia della relativa legge istitutiva.
Ma il problema non è soltanto la presenza o l’assenza dell’istituto. È la qualità delle nomine, quella che interessa ai Cittadini.
IL QUADRO NORMATIVO VIGENTE
L’istituto del Difensore Civico a livello locale è stato introdotto dalla legge n. 142 del 1990, che ne ha previsto la nomina da parte dei rispettivi consigli provinciali e comunali.
L’articolo 8, comma 2, della legge n. 142/1990 stabiliva che «lo statuto disciplina l’elezione, le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale o provinciale». La norma non fissa standard minimi di competenza professionale che lo statuto debba obbligatoriamente recepire. La specificazione dei requisiti è demandata ai singoli enti, con esiti profondamente difformi sul territorio nazionale.
Il nodo è precisamente questo: la legge statale richiama la competenza giuridico-amministrativa come elemento desiderabile, ma non la definisce, non la quantifica e non la rende vincolante. La discrezionalità rimessa agli enti non è un difetto tecnico di redazione normativa: è una scelta che ha prodotto, nel tempo, un sistema di nomine eterogeneo e, in molti casi, inadeguato alla funzione che il Difensore Civico è chiamato a svolgere. Il risultato pratico è che la scelta del Difensore Civico, pur formalmente conforme agli statuti e ai regolamenti locali, può non rispondere alla ratio dell’istituto né allo spirito della legge che lo ha introdotto, e contraddice i principi sanciti dall’articolo 97 della Costituzione.
Nel 2010 è stato poi soppresso il Difensore Civico comunale. I requisiti dei Difensori Civici regionali sono previsti dalle apposite leggi regionali che quasi sempre esplicitano la necessaria competenza giuridica.
COSA E’ ACCADUTO NELLA PRASSI: IL REQUISITO GIURIDICO APPLICATO IN VIA FATTUALE
Vale sottolineare un dato che il dibattito spesso trascura: pur in assenza di una norma statale che imponga la laurea in giurisprudenza come requisito inderogabile, le amministrazioni hanno generalmente previsto tale requisito e comunque di fatto nominato giuristi alla carica di Difensore Civico: avvocati, magistrati in quiescenza, docenti universitari di diritto amministrativo.
Questa prassi non è casuale. Riflette una consapevolezza diffusa, almeno in parte del sistema, che la funzione di garanzia nei confronti della pubblica amministrazione richieda strumenti tecnici precisi: la capacità di leggere atti, individuare vizi di legittimità, confrontarsi con gli uffici legali di enti pubblici e aziende sanitarie. Non esistono dati ufficiali aggregati sul profilo professionale dei Difensori Civici nominati, gli enti locali non pubblicano reportistica comparata e il Ministero non tiene un registro pubblico delle nomine, ma la documentazione disponibile presso l’ANDCI segnala una variabilità significativa tra ente ed ente.
Alcune normative locali hanno recepito questa esigenza in forma esplicita, prevedendo che la designazione avvenga tra persone che offrano garanzia di competenza giuridico-amministrativa e richiedendo il diploma di laurea in giurisprudenza, scienze politiche o economia e commercio. Molte altre non pongono alcun requisito di titolo di studio specifico, affidando la nomina alla discrezionalità dell’organo consiliare competente senza alcun parametro oggettivo.
Questo doppio binario – nomine qualitativamente rigorose in alcuni enti, nomine prive di requisiti verificabili in altri – è la traduzione concreta dell’assenza di una norma statale uniforme.
LE PROPOSTE DI LEGGE SUL DIFENSORE CIVICO NAZIONALE
Le proposte di legge depositate in Parlamento per l’istituzione del Difensore Civico Nazionale affrontano esplicitamente il nodo della competenza. In base ai testi presentati, il Difensore Civico Nazionale dovrebbe essere scelto tra cittadini italiani in possesso del diritto all’elettorato passivo per il Senato e sempre qualificate esperienze giuridiche.
Questo standard è stato pensato per il livello nazionale e non ha trovato corrispondenza sistematica nelle normative locali e regionali. La conseguenza – e qui si esprime una valutazione, non un dato normativo – è che il principio della competenza giuridica qualificata non può venire meno proprio nelle figure di prossimità che gestiscono le tutele concrete dei cittadini nei confronti degli enti locali.
IL FONDAMENTO COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE
L’esigenza di competenza giuridica per chi esercita funzioni di garanzia non è una preferenza organizzativa. Ha radici normative su due livelli distinti.
Sul piano interno, l’articolo 97 della Costituzione impone i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione. Il Difensore Civico è organo monocratico indipendente la cui funzione è garantire il rispetto di quell’articolo nei confronti di qualsiasi soggetto leso dall’azione amministrativa, anche in alternativa ai ricorsi amministrativi e giurisdizionali. Chi è chiamato a verificare il rispetto del principio di buon andamento deve essere in grado di valutarlo giuridicamente. In assenza di preparazione adeguata, non vi è garanzia: vi è apparenza di garanzia.
Sul piano internazionale, l’articolo 2, paragrafo 3, del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici (ICCPR, adottato dall’ONU nel 1966 e ratificato dall’Italia con legge n. 881 del 1977) impegna gli Stati parti a garantire che chiunque i cui diritti siano stati violati disponga di effettivi mezzi di ricorso, incluso il caso in cui la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio di funzioni ufficiali. Un rimedio è effettivo solo se chi lo gestisce dispone degli strumenti tecnici per valutarlo: un Difensore Civico privo di formazione giuridica non soddisfa questo standard.
ANDCI AGLI ENTI LOCALI: MASSIMA QUALITA’ NELLE NOMINE E I CITTADINI SARANNO GRATI
L’Associazione Nazionale dei Difensori Civici Italiani è stata fondata il 16 febbraio 2002 nel corso del suo congresso costitutivo. È il soggetto che, da oltre vent’anni, sostiene istituzionalmente la riforma della difesa civica in Italia: va detto con chiarezza che si tratta dell’unica associazione di tutta la categoria, portatrice di un interesse diretto alla materia su cui propone interventi normativi.
L’ANDCI opera su due fronti distinti. Il primo è l’istituzione del Difensore Civico Nazionale, la cui assenza pone l’Italia in una posizione anomala nel panorama europeo.
Il secondo fronte riguarda la qualità delle nomine. L’ANDCI chiede che la laurea in giurisprudenza, o un titolo equipollente con specifica competenza giuridico-amministrativa documentata, diventi requisito minimo inderogabile per l’accesso alla carica a qualsiasi livello territoriale. La proposta non esclude figure di altra formazione, ma richiede che chiunque eserciti poteri di garanzia nei confronti della pubblica amministrazione abbia la preparazione necessaria per farlo con efficacia reale e verificabile.
Civicrazia, la Coalizione che riunisce oltre quattromila associazioni, sostiene questa richiesta che rientra nel comune con obiettivo di restituire al cittadino un ruolo effettivo nella vita democratica e sviluppare la meritocrazia..
LA COMPETENZA COME CONDIZIONE DELLA TUTELA
La Difesa Civica non è mediazione informale. È un’attività che implica la lettura e la valutazione di atti amministrativi, l’individuazione di vizi di legittimità e di merito, il confronto tecnico con gli uffici legali di enti pubblici, aziende sanitarie, autorità indipendenti. Il Difensore Civico segnala di propria iniziativa abusi, disfunzioni, carenze e ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini. Svolgere questa funzione senza adeguata preparazione giuridica non tutela il cittadino: gli fornisce una risposta, che non è la stessa cosa.
Il Parlamento dispone degli strumenti per colmare il vuoto. Le proposte di legge già depositate in più legislature prevedono requisiti di competenza giuridica stringenti per il livello centrale. Estendere lo stesso principio, con norma statale cogente, alle figure locali e regionali non è una proposta dell’ANDCI: è una necessità che discende direttamente dall’articolo 97 della Costituzione e dagli obblighi internazionali che l’Italia ha liberamente assunto.
Finché la qualità della difesa civica dipende dal Comune o dalla Regione in cui si risiede, il diritto alla tutela amministrativa non è uguale per tutti i cittadini italiani. L’articolo 3 della Costituzione vieta tale disparità.
Salvatore Cocchio
